“Governance” livornese e riflessioni

Dall’avvocato Giorgio Gionfriddo, già segretario generale dell’AP labronica, riceviamo il seguente interessante commento su TAR e governance a Livorno.

LIVORNO – Il recente decreto del presidente del TAR Toscana pubblicato il 1° settembre sull’istanza del sindaco del Comune di Livorno di partecipare alla seduta del Comitato di gestione dell’AdSP induce a qualche riflessione che, per quanto possa apparire normale, merita una considerazione opportuna.

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Il decreto, per sua stessa natura succintamente motivato, contiene alcuni spunti in materia di partecipazione agli organi collegiali da parte dei soggetti che ne fanno parte.

E’ noto infatti che il collegio è l’organismo il cui titolare non è la persona fisica, ma una pluralità di persone che concorrono all’attività di competenza per la formazione di atti unitari da attribuire al collegio stesso in quanto tale e non ai singoli soggetti membri.

La giurisprudenza tradizionale – ed ormai consolidata – in tema di partecipazione alle decisioni dell’organo, ha elaborato, come noto agli operatori del settore, i concetti di “collegio perfetto” ed “imperfetto”.

Brevemente, organo perfetto è quello che esige la partecipazione di tutti i componenti, nessuno escluso, alle decisioni (unitarie) del soggetto collettivo per la validità delle deliberazioni assunte, mentre organo collegiale imperfetto è quello che non richiede tale totalitaria presenza per la legittimità degli atti adottati. L’esempio più macroscopico di organo collegiale imperfetto è il parlamento, ove, come risaputo, non è necessaria la partecipazione di tutti i deputati per la validità degli atti normativi approvati (talché si potrebbe dire che l’imperfezione spesso assume le vesti della… “patologia”).

In assenza di specifiche disposizioni positive di legge, i giudici, nel tempo, hanno ravvisato i caratteri distintivi dell’organo collegiale perfetto allorché sia statutariamente stabilita o la previsione di membri supplenti oltre ai titolari della carica di componente l’organo collegiale in modo tale che l’assenza eventuale di taluno di questi ultimi non infici la continuità dello svolgimento delle funzioni, ovvero il possesso di specifiche diverse professionalità ed esperienze in capo a ciascuno dei componenti dell’organo, affinché la decisione finale del collegio scaturisca dall’apporto e dal contributo di ogni componente (vedi ad esempio, le commissioni di gara pubblica, ove l’aggiudicazione finale deriva, per i requisiti stabiliti nel bando, da valutazioni squisitamente tecniche, amministrative e legali).

Dunque, a me pare, dopo questo necessario “excursus”, che per la tempestiva decisione del TAR Toscana del primo settembre che ha aperto le porte al sindaco Nogarin della seduta del 4 settembre successivo del Comitato di gestione dell’AdSP, si possano proporre due considerazioni.

La prima: è indubitabile che l’organo collegiale “Comitato di gestione” (come ogni altro organismo collegiale) non possa legittimamente operare se non sia costituito mediante la formale nomina di tutti i suoi componenti. E qui sarebbe interessante conoscere le basi sulle quali il vigilante ministero ha ritenuto possibile la convocazione del Comitato stesso senza la accettata designazione di un suo componente.

Ulteriormente, potrebbe formularsi la tesi che la decisione del TAR abbia introdotto un nuovo criterio, oltre i due sopra cennati, per l’individuazione del collegio “perfetto”. Infatti, si legge nel decreto: “Ritenuto altresì, nel bilanciamento degli opposti interessi coinvolti, la misura cautelare provvisoria richiesta a tutela dell’interesse della comunità livornese ad esser rappresentata nel predetto Comitato possa esser accolta, senza apprezzabile pregiudizio per l’Autorità Portuale….”

Non si entra nella “vexata quaestio” se il Comitato gestione debba esser “per spirito di legge” necessariamente composto da tecnici designati, con esclusione di ogni componente di origine politica, per la quale, peraltro è previsto (se ce la farà) il decreto “correttivo” della riforma portuale che, sull’argomento, disciplinerà la materia, con rispetto parlando, quando “i buoi sono già scappati dalla stalla”, poiché già serenamente partecipano in alcuni comitati titolari di cariche politiche appartenenti ai maggiori partiti dell’arco costituzionale.

Il dato essenziale della decisione del TAR è il fatto che la rappresentatività di ciascuna entità territoriale, oltre al presidente dell’AdSP debba necessariamente e comunque essere assicurata, e cioè la partecipazione della Regione e dei Comuni già sedi di soppresse A.P. (un discorso a parte meriterebbe l’Autorità Marittima, per la quale è previsto diritto di voto nelle “materie di competenza”).

Quindi, in forza di tale orientamento, che riconosce necessità di “tutela degli interessi della comunità livornese” per il TAR Toscana il Comitato di gestione potrebbe rientrare a pieno diritto nella categoria dei collegi perfetti, in qualche modo introducendo, come sopra detto, un nuovo criterio di individuazione di tali organi, per i quali è stabilita la partecipazione di tutti i soggetti nominati per la legittimità delle deliberazioni assunte.

Per altro verso, si potrebbe aggiungere che, al contrario, se si considerasse il Comitato di gestione quale collegio imperfetto, che può deliberare con la presenza di una parte soltanto dei membri, dovrebbe essere preventivamente stabilito il c.d. “quorum strutturale”, meglio conosciuto come quorum legale, al raggiungimento del quale, si otterrebbe la validità delle deliberazioni assunte (a maggioranza). Ma quale quorum può esser fissato per la validità delle riunione di un soggetto, per lo più, composto da sole quattro persone? Quale è il senso, ad esempio di un quorum di presenze fissato per la metà più uno di un organismo di quattro persone (o anche di cinque)? Quale la successiva maggioranza dei voti (c.d. “quorum funzionale” – ad esempio la metà più uno sul limite del quorum legale)? E ciò anche se si attribuisca, come per legge, la prevalenza del voto del Presidente in caso di parità. Con maggioranza così ridotta, ci si chiede quale rispetto può essere assicurato al criterio di rappresentatività. In fondo si tratta solo di riunire quattro/cinque persone designate e non una numerosa pluralità.

Ritengo che questo aspetto non sia stato trascurato nel deliberando nuovo regolamento di funzionamento dell’organo, per il quale sono stati avviati i lavori di valutazione (con qualche emendamento proposto dal sindaco), ma non conclusi, per sospensione della seduta per precedenti “impegni istituzionali già assunti da parte di alcuni dei componenti”.

Quest’ultimo punto, quello del rinvio della riunione, mi propone un’altra riflessione, sempre con riguardo al decreto del TAR. Quest’ultimo, in proposito, così recita: “P.Q.M. Accoglie l’istanza e, per l’effetto, dispone l’ammissione con riserva dell’ingegner (n.d.r.: titolo professionale posto a caso?) Filippo Nogarin …. alla seduta del Comitato di gestione fissata per la data sopra indicata (e cioè 4 settembre 2017, indicata nell’ultima premessa)”.

E’ prassi che l’o.d.g. di una seduta venga dimensionato per il completamento della discussione degli argomenti nell’ambito di una giornata.

Se ciò non avvenisse, pare comunque abbastanza accettabile che con il termine seduta non si intenda indicare solamente la data dello specifico giorno nella quale è stata convocata la riunione, per cui, in questa negata ipotesi, sarebbe stata inibita la partecipazione del sindaco alle successive riunioni di prosecuzione della seduta, purché naturalmente si persegua lo stesso ordine del giorno stabilito nell’atto di convocazione.

Tuttavia, ragioni di opportunità amministrativa, oltre che di ragionevolezza e tempestività dell’azione, sempre amministrativa, dovrebbero indurre non ad un rinvio (con data prevista o no) prolungato nel tempo, bensì ad una prosecuzione dei lavori in stretta correlazione e stesso contesto temporale con la data di convocazione del 4 settembre. Ciò anche per mantenere la più aderente possibile osservanza alla decisione del TAR, cui ogni amministrazione è tenuta, con obbligo di ottemperanza, indipendentemente da ogni valutazione di convenienza.

Si vorrebbe attendere la pubblicazione della decisione della Camera di consiglio del TAR, annunciata per il  20 settembre  per ragionare del suo regolamento di funzionamento (…e del nuovo segretario generale)? Cosa ne pensa il Governatore Rossi per il quale l’imperativo prioritario è “accelerare al massimo” e non solo, credo, per l’avvio delle procedure di appalto della nuova Darsena Europa?

Giorgio Gionfriddo

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